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采購人應(yīng)妥當(dāng)編制政府采購計(jì)劃

2024年10月11日 09:41 來源：中國政府采購報(bào) 【打印】

　　■ 李剛

　　當(dāng)前，從政府采購公告信息發(fā)布情況來看，一些集采目錄外、政府采購限額以下的采購項(xiàng)目非但要執(zhí)行政府采購程序，有的還要公開招標(biāo)。這既降低了采購效率，還浪費(fèi)了公共資源。究其原因，筆者認(rèn)為，一是預(yù)算編制各環(huán)節(jié)“脫節(jié)”，各行其是，難以實(shí)現(xiàn)“應(yīng)編盡編”；二是未科學(xué)、規(guī)范地編制采購計(jì)劃，不能合理地劃分標(biāo)包。筆者結(jié)合對(duì)預(yù)算管理一體化平臺(tái)的分析，建議采購人應(yīng)妥當(dāng)編制政府采購計(jì)劃。
　　厘清政府采購計(jì)劃編制流程
　　政府采購計(jì)劃編制是執(zhí)行政府采購預(yù)算、發(fā)揮政府采購政策功能、優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在預(yù)算管理全流程中起著承上啟下的作用。
　　中央部門預(yù)算按照“二上二下”的流程編制，“上”是部門上報(bào)預(yù)算給財(cái)政部門和有預(yù)算分配權(quán)的部門，是預(yù)算信息向上流動(dòng)；“下”是財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)、預(yù)算修改意見，并將人大最終批準(zhǔn)的預(yù)算批復(fù)傳達(dá)給部門，是預(yù)算信息的向下流動(dòng)。從政府預(yù)算項(xiàng)目到政府采購計(jì)劃，再到政府采購預(yù)算指標(biāo)，是項(xiàng)目由龐雜、粗略到具體，分解、細(xì)化再組合的過程，也是資金循序漸進(jìn)推動(dòng)落實(shí)的途徑。
　　在預(yù)算管理一體化平臺(tái)，政府預(yù)算編制以項(xiàng)目庫項(xiàng)目為基本管理單元和依據(jù)，以“資金跟著項(xiàng)目走”為理念，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理。財(cái)政按照經(jīng)濟(jì)科目每大類下的“其他支出”盡量不超過30%的兜底進(jìn)行審核后，再由計(jì)財(cái)部門下達(dá)項(xiàng)目批復(fù)到計(jì)劃備案單位。
　　政府采購計(jì)劃采用備案管理，即各預(yù)算單位按內(nèi)控職能分工，采用單位備案計(jì)劃（二級(jí)）或部門備案計(jì)劃（本級(jí)），分別設(shè)經(jīng)辦崗和審核崗。計(jì)劃備案單位依據(jù)“二上”項(xiàng)目批復(fù)以及控制數(shù)，并結(jié)合本單位往年政府采購執(zhí)行情況，將項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃，細(xì)化為政府采購項(xiàng)目和非政府采購項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)編盡編”。“二下”是財(cái)政部門下達(dá)政府采購計(jì)劃指標(biāo)（表明預(yù)算資金已落實(shí)），按品目導(dǎo)入預(yù)算管理一體化平臺(tái)，政府采購計(jì)劃即成為政府采購預(yù)算指標(biāo)。
　　在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，采購實(shí)施部門需要在預(yù)算管理一體化平臺(tái)中，找到相對(duì)應(yīng)的政府采購預(yù)算指標(biāo)（具體形式為品目），然后在預(yù)算名稱和預(yù)留情況調(diào)整模塊，按照計(jì)財(cái)部門預(yù)算批復(fù)具體項(xiàng)目名稱，冠名實(shí)施采購。至此，政府采購便貫穿整個(gè)政府采購業(yè)務(wù)流程和模塊，再經(jīng)過委托代理、合同備案、合同支付、履約驗(yàn)收、信息統(tǒng)計(jì)、績效考核等環(huán)節(jié)，形成順向逐級(jí)控制和逆向如實(shí)反饋的完整管理閉環(huán)。
　　在筆者看來，倘若一個(gè)項(xiàng)目或子項(xiàng)全部編入了政府采購計(jì)劃，則這個(gè)項(xiàng)目就不受采購金額標(biāo)準(zhǔn)的限制，而受政府采購預(yù)算指標(biāo)控制，需要全部執(zhí)行政府采購程序。雖然在一體化下，預(yù)算管理模塊和政府采購計(jì)劃管理模塊可由預(yù)算調(diào)劑模塊進(jìn)行調(diào)劑，但涉及跨部門協(xié)調(diào)，往往觸一發(fā)而動(dòng)全身。
　　綜上所述，筆者認(rèn)為，預(yù)算管理一體化平臺(tái)運(yùn)行的邏輯就是將預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行相整合、融合，以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)可控的績效監(jiān)督管理和“物有所值”目標(biāo)。
　　加強(qiáng)內(nèi)控管理與“管采”統(tǒng)籌兼顧
　　《政府采購領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》提出，“強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，以項(xiàng)目績效為目標(biāo)、以采購全鏈條管理為抓手，推動(dòng)采購人加強(qiáng)內(nèi)控管理，落實(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等要求，實(shí)現(xiàn)‘誰采購、誰負(fù)責(zé)’?！?/div>
　　如何既滿足采購需求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，又避免“化整為零”規(guī)避政府采購，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)編盡編”，是政府采購計(jì)劃編制的核心工作。倘若預(yù)算單位“管采”不能統(tǒng)籌兼顧，那么采購實(shí)施部門、使用部門和財(cái)務(wù)部門就會(huì)“脫節(jié)”，各行其是。
　　預(yù)算管理一體化平臺(tái)依據(jù)各類預(yù)算支出性質(zhì)和用途，將預(yù)算項(xiàng)目分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目。其中，運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目又分為公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目。預(yù)算項(xiàng)目是基本管理單元，預(yù)算編制、執(zhí)行、核算、支出均按項(xiàng)目進(jìn)行管理。對(duì)于運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目如修繕、技術(shù)維修、電信服務(wù)，稍有規(guī)模的中央預(yù)算單位動(dòng)輒都是千萬元以上，也就是同一項(xiàng)目預(yù)算下資金額都比較高。但在實(shí)際采購中，因工作管理安排、資金支付進(jìn)度等，會(huì)將一個(gè)項(xiàng)目分解為若干個(gè)采購子項(xiàng)。哪些項(xiàng)目（子項(xiàng)）納入政府采購計(jì)劃？哪些項(xiàng)目需要公開招標(biāo)？哪些項(xiàng)目適用政府采購非招標(biāo)程序？這些都需要采購人依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行安排。
　　在實(shí)際工作中，按內(nèi)控制度要求，機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置以相互制衡為出發(fā)點(diǎn)，以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為原則，按行政管理職能定機(jī)構(gòu)、定崗、定人、定職、定責(zé)，形成職能制或直線職能制的組織結(jié)構(gòu)形式。
　　綜上所述，政府采購計(jì)劃編制符合實(shí)際，既有采購實(shí)施部門對(duì)政策的有力把握，又有使用部門對(duì)市場(chǎng)調(diào)研的全面理解。
　　制定最佳采購計(jì)劃
　　當(dāng)前，“凡采必招”逐漸成為趨勢(shì)，即非政府采購項(xiàng)目也執(zhí)行政府采購程序，以程序正確、節(jié)約資金為原則，從而彰顯公平。但筆者認(rèn)為，政府采購旨在實(shí)現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)，重點(diǎn)是制定最佳采購計(jì)劃。
　　一要深入調(diào)研，摸清行規(guī)。政府采購涉及行業(yè)面廣、品目龐雜，同時(shí)行業(yè)行政法規(guī)交織，有著各自的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和紅線。比如，工程建設(shè)“提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包”。在政府采購領(lǐng)域，一個(gè)采購項(xiàng)目只能確定一個(gè)中標(biāo)供應(yīng)商。如需多個(gè)供應(yīng)商承擔(dān)，采購人應(yīng)將采購內(nèi)容劃分為多個(gè)標(biāo)段，通過招標(biāo)確定各個(gè)標(biāo)段的供應(yīng)商。為了項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量考慮，采購人可以在多標(biāo)段采購項(xiàng)目的采購文件中約定投標(biāo)人只能中一個(gè)標(biāo)段。
　　二要根據(jù)采購需求確定采購項(xiàng)目屬性，并合理選擇采購方式和評(píng)審辦法。以帶安裝的設(shè)備更新和機(jī)房改造項(xiàng)目以及配電設(shè)施更換項(xiàng)目為例，第一步是確定采購項(xiàng)目屬性。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項(xiàng)目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項(xiàng)目實(shí)施的原則確定。第二步是確定組織形式、采購方式和標(biāo)包。如果確定為工程，則按集采目錄限額內(nèi)工程進(jìn)行采購；如果確定為貨物，那么安裝就需要允許分包或聯(lián)合體投標(biāo)；如果貨物和安裝都需使用政府采購預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行招標(biāo)，那么就得分兩個(gè)包，即一個(gè)是貨物，另一個(gè)是服務(wù)（安裝）。第三步是根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和市場(chǎng)調(diào)研，制定擇優(yōu)評(píng)價(jià)方式、辦法，以及與項(xiàng)目相適應(yīng)的合同條款，確保項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
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